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Le misure protezionistiche che la Casa Bianca sta implementando o solo annunciando alimentano il rischio di una guerra commerciale a livello globale. Bruxelles conferma però di credere ancora nel libero scambio con la conclusione del più grande accordo commerciale mai negoziato dall’Unione con qualsiasi Paese.

IL NUCLEO DELL’AZIONE ESTERNA

Molte volte si sente parlare dell’Unione europea come di un’organizzazione senza arte né parte per il suo carattere sui generis, priva di alcuna proiezione esterna per perseguire i propri obiettivi. Sicuramente la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) sono materie essenzialmente intergovernative, dove ciascuno Stato membro ha un potere di veto, anche se negli ultimi dieci anni è stato fatto qualche passo verso una maggiore integrazione. Tuttavia, è un errore pensare che la mancanza di una politica di potenza tout court a livello comunitario si traduca in un ruolo di comparsa da parte del blocco dei Ventotto nel contesto internazionale. La cosiddetta azione esterna dell’UE comprende sì la PESC e come sua parte integrante la PSDC, ma include anche la politica commerciale comune, la cooperazione allo sviluppo, la cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i Paesi terzi, l’aiuto umanitario, la politica di allargamento e quella di vicinato. A questa dimensione si lega poi inevitabilmente la capacità di concludere accordi internazionali e adottare misure restrittive. Sono queste aree di intervento che hanno reso nel corso del tempo l’Unione europea un attore globale non di poco conto: si sta parlando dell’economia più aperta ai Paesi in via di sviluppo, la maggiore fonte e destinazione di investimenti esteri diretti, il primo donatore di aiuti (primo partner dell’Africa) nel mondo, tutti successi che si tende a minimizzare di fronte all’assenza di una presa di posizione, anche militare, unitaria sulla guerra in Siria o sul dossier nordcoreano.

In questi sessant’anni di vita dell’UE la politica commerciale comune si è imposta come il profilo dell’azione esterna di maggior successo e dinamismo. Essa, sin dai tempi del Trattato di Roma, o meglio sin dal 31 dicembre 1969, come conseguenza dell’instaurazione dell’unione doganale, è diventata una politica comunitaria. Oggi è uno dei cinque settori in cui Bruxelles ha competenza esclusiva. Questo vuol dire che in tale campo gli Stati membri hanno conferito al solo piano sovranazionale la facoltà di adottare atti giuridicamente vincolanti e accordi internazionali. La procedura di adozione degli accordi commerciali con Paesi terzi vede come protagonisti la Commissione europea e il Consiglio. Il ruolo dell’organo collegiale di Stati è tutt’altro che marginale anche perché oltre alla tradizionale votazione a maggioranza qualificata esistono casi in cui è necessaria l’unanimità. Nella fase iniziale, dopo aver recepito le raccomandazioni da parte dell’esecutivo UE, il Consiglio autorizza la Commissione a negoziare un accordo a nome dell’Unione, impartendole le direttive di negoziato, che includono gli obiettivi, l’ambito delle contrattazioni e gli eventuali limiti di tempo. La Commissione tratta dunque con il governo straniero, ma non può prescindere dalla comunicazione e dalla collaborazione costanti con il Consiglio e il Parlamento europeo, cercando di rendere il processo il più trasparente possibile al pubblico. Nel momento in cui si perviene a un testo concordato, la Commissione trasmette proposte formali di adozione al Consiglio. È questi che stabilisce la firma dell’accordo, lo invia al Parlamento europeo per l’approvazione e infine adotta ufficialmente la decisione relativa alla conclusione dell’intesa. Se gli accordi riguardano tematiche di responsabilità concorrente, i cosiddetti accordi misti (come quello stipulato con il Canada), l’ultimo passaggio avviene solo dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri secondo le loro procedure domestiche.

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Fig. 1 – La Commissaria agli affari interni dell’UE Cecilia Malstrom a una riunione dei Ministri dell’interno dell’Unione

L’ALLEANZA DELLE DUE GRANDI POTENZE CIVILI

L’agenda commerciale di Bruxelles è finalizzata a perseguire attivamente l’apertura dei mercati, fatto che crea nuovi posti di lavoro e opportunità di investimento, rende gli scambi tra aree più economici e veloci e arreca vantaggi anche di tipo politico. Le misure protezionistiche e il rischio di innescare una “guerra dei dazi” con effetti recessivi non possono essere salutari per l’Europa e per i suoi numerosi partner. Ciò non significa né che il commercio internazionale senza limiti sia esente da costi e non abbia effetti sulla distribuzione del reddito né che l’UE non faccia uso di barriere tariffarie e non. Tuttavia, l’organizzazione si batte affinché la progressiva liberalizzazione si accompagni all’applicazione e al rispetto dei diritti e delle norme esistenti in maniera certa e leale, evitando che pratiche scorrette possano distorcere la concorrenza internazionale. Solo così il benessere di tutti i Paesi coinvolti cresce.

Uno degli ultimi progetti di accordo commerciale bilaterale sul tavolo è quello che si sta cercando di portare a termine con il Giappone, ovvero l’accordo di partenariato economico (APE), anche denominato accordo di libero scambio (ALS). Il 18 aprile scorso la Commissione ha presentato al Consiglio gli esiti della fase negoziale aprendo l’ultimo step del processo. La volontà è quella di far entrare in vigore l’APE entro la prima metà del 2019, cioè prima che scada il mandato della Commissione Juncker. Non essendo un caso misto, ora spetterà all’istituzione che rappresenta gli interessi particolari degli Stati membri e al Parlamento europeo l’approvazione definitiva del testo. Le direttive di negoziato per questo trattato sono state adottate il 29 novembre del 2012. Dopo quattro anni di intensi lavori iniziati nel marzo del 2013, la Commissione e il contraente asiatico hanno trovato un’intesa di massima a livello politico il 6 luglio 2017 e hanno concluso i negoziati definitivamente l’8 dicembre successivo.

Si tratta di un successo di estrema rilevanza sia per Tokyo che per Bruxelles. Innanzitutto, è un segnale di ripresa per entrambe all’indomani del fallimento dei due grandi disegni di politica commerciale con gli Stati Uniti e il cui destino è stato segnato dal passaggio di consegne avvenuto alla Casa Bianca. Infatti, dopo il ritiro annunciato dall’amministrazione Trump, il Giappone insieme agli altri dieci Stati firmatari si è ritrovato a fare di necessità virtù rimaneggiando l’indebolito Partenariato Trans-Pacifico (TPP). A sua volta l’UE, anche per i mugugni di alcuni suoi membri, ha visto naufragare il Partenariato transatlantico per il commercio e gli investimenti (TTIP).

In secondo luogo, pur trattandosi di due soggetti attualmente fuori da tutte le partite geopolitiche più scottanti, l’Unione a Ventotto e il Paese del Sol Levante rappresentano quasi un terzo dell’economia mondiale e sono rispettivamente la prima potenza commerciale (al giugno del 2017 la sua quota sul totale delle esportazioni e delle importazioni di beni e servizi era del 16,8%, quella statunitense era la seconda con il 15%) e la terza potenza economica nazionale per PIL nominale sul pianeta. Insieme creeranno un’area di libero scambio da 600 milioni di abitanti e caratterizzata da una certa omogeneità per l’attenzione alla protezione dei consumatori, per gli elevati standard produttivi e per le rigorose norme su lavoro e ambiente.

Inoltre, per l’Unione Europea il Giappone è il sesto partner commerciale globale e il secondo asiatico alle spalle della Cina. Viceversa il blocco comunitario rappresenta il terzo mercato di destinazione delle merci provenienti dall’isola di Cipango. Secondo i dati della Commissione sull’interscambio tra le due aree, il 2017 ha confermato una bilancia delle partite visibili tradizionalmente in passivo per l’UE (60,5 miliardi di euro di beni esportati contro i 68,9 miliardi di euro di importazioni), mentre sul lato dei servizi il saldo relativo al 2016 è positivo con 31 miliardi di euro di valore delle esportazioni e 18 miliardi di importazioni. Ciononostante, entrambi gli attori hanno compreso che queste cifre non bastano più e che gli ostacoli al loro commercio, in particolare da parte giapponese, devono essere abbattuti. La condivisione di certi valori e la solidità dei rapporti hanno reso per molti versi naturale l’intesa tra i due partner, accomunati dall’essere definiti “grandi potenze civili” e dall’avere un notevole soft power.

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Fig. 2 – Il Presidente del Consiglio Europeo Tusk con il Premier giapponese Abe e il Presidente della Commissione Europea Juncker

ALCUNI PUNTI CHIAVE DELL’ACCORDO

L’accordo di partenariato economico mira a equilibrare le relazioni commerciali tra l’Unione europea e il Giappone visto che rispetto al Mercato unico quello nipponico è sempre stato meno aperto alle importazioni, anche se non come fino a dieci anni fa. Al di là di ragioni culturali come la dedizione al risparmio da parte dei Giapponesi, la disparità nei rapporti è dovuta alle barriere tariffarie, basse in media, ma elevate in alcuni settori, e in particolare a tutta una serie di restrizioni che si impongono de facto, rendendo talvolta estremamente complicato accedere ad un mercato di 127 milioni di persone.

Quando l’APE entrerà in vigore, verrà rimossa la maggior parte dei dazi doganali ancora esistenti e verranno soprattutto allentate quelle “cinghie” burocratiche e regolamentari che “strozzano” la penetrazione delle imprese europee. Il Paese del Sol Levante rimuoverà immediatamente o gradualmente a seconda dei casi dazi, che costano in totale alle imprese europee 1 miliardo di euro all’anno, su oltre il 90% delle esportazioni UE (87% nel settore agro-alimentare). Tale eliminazione genererebbe, secondo stime riportate dalla Commissione, un aumento delle esportazioni totali dell’Unione verso il suo partner asiatico del 16-24% e addirittura del 170-180% per quanto riguarda i prodotti agricoli trasformati. Inoltre, una crescita dell’interscambio commerciale porterà inevitabilmente alla creazione in Europa di nuovi posti di lavoro, che si aggiungerebbero ai 600 mila già esistenti delle 74 mila compagnie che esportano nello Stato dell’Estremo Oriente.

Un altro punto chiave dell’APE è la maggiore apertura a livello di amministrazione centrale, regionale e locale del mercato giapponese degli appalti pubblici, uno dei più sviluppati al mondo. Solo il 3,5% di questi contratti va ad imprese straniere a causa dell’applicazione di clausole volte ad escluderle. Grazie all’intesa il governo giapponese permetterà ai fornitori europei di partecipare senza alcun tipo di discriminazione alle gare d’appalto nel settore ferroviario e in quarantotto città di circa 300 mila abitanti (“centri urbani principali“).

Da ultimo, è importante sottolineare che si tratta del primo e unico trattato commerciale internazionale che conterrà un esplicito impegno delle parti a combattere il cambiamento climatico e a sostenere l’attuazione dell’accordo di Parigi. Non sarà permessa alcuna deviazione o corsa al ribasso sulle norme in materia ambientale per averne un ritorno in termini di commercio e investimenti.

Al di là dei benefici economici, l’accordo euro-nipponico, che si proponeva come una risposta europea necessaria al TPP, ha assunto “involontariamente” un altro significato, cioè un alto valore simbolico in difesa del multilateralismo in seno all’Organizzazione mondiale del commercio e dell’interscambio libero, aperto, equo e basato su regole. Anche se difficilmente inciderà sulle mosse presenti e dei prossimi tre anni dell’amministrazione statunitense, è chiaro e forte il messaggio indirizzato a tutta la comunità internazionale e soprattutto a Washington. Quella stessa Washington che più di ogni altro ha contribuito a costruire l’attuale assetto e l’attuale sistema valoriale alla base e dell’UE e del Giappone all’indomani della Seconda guerra mondiale e che ora avrebbe intenzione di riavvolgere il nastro della storia.

Roberto Italia

Un chicco in più

Il 18 aprile scorso sono stati presentati anche gli esiti della fase negoziale, avviata ben otto anni fa, degli accordi sugli scambi e gli investimenti con Singapore. Sono i primi accordi bilaterali tra l’Unione e uno Stato membro dell’Associazione delle Nazioni dell’Asia sudorientale (ASEAN) e faranno da riferimento per le intese cui si sta lavorando con la Malaysia, il Vietnam (già in fase avanzata), la Thailandia, le Filippine, l’Indonesia e il Myanmar.