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Partenariato Orientale: facciamo il punto

Il Partenariato sta vivendo da molti (troppi) anni una fase calante e, a parte alcuni notabili risultati, il rischio è che il progetto nato nel 2009 si dissolva nel consapevole silenzio delle cancellerie europee

OTTAVO COMPLEANNO – Generalmente, quando si compiono otto anni si è avuto sufficiente tempo per conoscere altre persone, così come l’occasione per farsi conoscere un po’meglio dagli altri.
Se dovessimo trovare una eccezione alla regola, questa sarebbe certamente il caso del Partenariato Orientale, che in questo 2017 compie i suoi primi otto anni di vita, senza però che molto si sappia di lui, né dei Paesi che lo compongono – Georgia, Moldavia, Armenia, Azerbaijan, Bielorussia e Ucraina (unica eccezione di notorietà, date le vicende internazionali).
Tuttavia, si rende comunque necessario tracciare un punto della situazione per capire meglio dove si è arrivati e dove potenzialmente si potrebbe arrivare nel breve periodo, convenendo di mantenere questo tipo di approccio temporale date le movimentate circostanze in cui l’Unione Europea sta vivendo.

4 AREE DI PRIORITÀ – In questa analisi, è di grande aiuto la lettura del documento “Eastern Partnership – Focusing on key priorities and deliverables” rilasciato dal servizio esterno della UE (EEAS), che individua in 20 punti chiave, suddivisi in quattro macroaree di priorità, i futuri obiettivi da raggiungere entro il 2020, con un passaggio intermedio di verifica in occasione proprio del quinto summit (che si terrà nel 2017).
La peculiarità maggiore del documento è, ad opinione di chi scrive, la doppia lettura che è possibile ottenerne: se, infatti, da una parte si può evincere abbastanza agevolmente quali saranno i prossimi passi strategici da intraprendere (scanditi sinteticamente da fredde tabelle che, oltre che individuare l’obiettivo finale, indicano di volta in volta gli attori coinvolti e gli strumenti da adottare per l’implementazione delle policies), dall’altro si possono rinvenire alcuni spunti di critica alle azioni finora compiute nell’ambito del Partenariato.

Fig.1 – Federica Mogherini, Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e vice-presidente della Commissione Europea

PRIMO: SVILUPPO MACROECONOMICO – L’obiettivo fondamentale individuato per questa prima area è il raggiungimento della stabilità macroeconomica dei Paesi partner, da consolidarsi grazie anche la disponibilità della UE a provvedere assistenza finanziaria, mantenendo sempre come moneta di scambio un costante e duraturo impegno verso le riforme strutturali interne ai singoli partner, specialmente nel settore della governance economica. In questo viene auspicato un miglior clima per gli investimenti all’interno dei singoli Paesi, in modo tale da poter sprigionare tutto il potenziale ancora inespresso delle Piccole e Medie imprese, inquadrate in questa area come elementi di primaria importanza per l’espansione e la stabilizzazione delle economie dei Paesi coinvolti, per molti versi ancora legate a logiche appartenenti al comune passato sovietico.
Numerosi ed ambiziosi sono gli obiettivi posti nei confronti della armonizzazione e della crescita del mercato digitale, ritenuto un asset strategico non solo per via della maturità raggiunta da questo settore, ma anche per la sua relativa facilità di implementazione e sviluppo.
Infine, la promessa del continuo sviluppo delle DCFTAs (Deep and Comprehensive Free Trade Areas) con i Paesi che maggiormente provvederanno a soddisfare le richieste e le condizioni perché tali aree di libero scambio diano i frutti attesi: maggiore competizione e benefici in mercati liberi e accomunati da regole comuni di sicurezza e di garanzia legale. Al momento, solo tre Paesi su sei (Georgia, Moldavia ed Ucraina) hanno firmato questo accordo e si avviano verso un progressivo approfondimento di questo rapporto.

Fig.2 – Foto di gruppo in occasione di un meeting ministeriale tra i sei Paesi partner e il Commissario europeo per la politica di vicinato e i negoziati per l’allargamento, Johannes Hahn. Si tratta di uno dei tanti incontri informali e preparatori che hanno luogo nel biennio che separa i summit

SECONDO: ISTITUZIONI CIVILI E GIUSTIZIA – Al fine di poter garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati per la prima area di priorità, la seconda area si focalizza sull’indispensabile rafforzamento delle istituzioni civili e della amministrazione della giustizia, proponendo come obiettivi fondamentali non solo la lotta alla dilagante corruzione, con la finalità ultima di avvicinare i cittadini ad una maggiore fiducia nei confronti delle proprie istituzioni, ma anche e soprattutto come doveroso impegno verso i diritti umani e la cooperazione internazionale. In questo campo, tante sono effettivamente i punti chiave prefissati da raggiungere, così come il numero di attori impiegati per l’implementazione dei vari progetti (Commissione Europea, ministri della giustizia dei Paesi europei, il Consiglio d’Europa, e persino un organizzazione nata dalla collaborazione tra l’Unione Europea e l’OCSE – SIGMA – volta a rafforzare le basi delle amministrazioni pubbliche, che si auspicano divenire trasparenti, professionali e depoliticizzate).

TERZO: INFRASTRUTTURE – Delle quattro priorità, è forse questa la più tecnica e la più complessa. Si prevedono, infatti, una pletora di azioni e passaggi molto articolati volto a stabilire una fitta rete di connessioni infrastrutturali fisiche (tramite regolamentazioni su trasporti, siano essi stradali, ferroviari, portuali ed aerei), ma soprattutto di infrastrutture energetiche. Punto cruciale della strategia per il 2020 rimane infatti la priorità di provvedere i Paesi partner con un’interconnettività energetica migliorata, sia internamente ai Paesi appartenenti al Partenariato, sia tra essi e i Paesi membri dell’Unione.

QUARTO: MOBILITÀ – Passo irrinunciabile nella creazione di maggiori contatti tra i vari Paesi è sicuramente costituito dal processo di liberalizzazione del regime dei visti, unico modo per permettere un autentico movimento di persone atto anche alla creazione/diversificazione di network professionali attraverso le varie regioni.
Di grande importanza anche l’enfasi rivolta all’educazione delle giovani generazioni, come vero snodo per l’espressione di tutte le potenzialità da poter applicare un giorno al mondo del lavoro. In questo ambito sono molti gli spunti interessanti che vengono proposti come obiettivi da raggiungere entro il 2020, come ad esempio l’iniziativa EU4Youth mirata al supporto di oltre un centinaio di organizzazioni per i giovani in tutta Europa, così come assai auspicato sembra essere l’allargamento del programma Erasmus anche ai paesi del Partenariato, i quali potranno anche essi giovare di un programma di scambio capace finalmente di trasmettere quanto più efficacemente i valori fondanti dell’Unione Europea.

Fig.3Il Commissario europeo per l’educazione, la cultura, le politiche giovanili e la cittadinanza, Tibor Navracsics, in occasione della celebrazione dei 30 anni del programma di scambio Erasmus

CONSIDERAZIONI – Se questo documento può ritenersi un valido argomento a sostegno della causa del Partenariato, con i suoi obiettivi e metodologie messe nero su bianco, non altrettanto può dirsi della realtà dei fatti. Come anticipato precedentemente, nel documento possono rintracciarsi alcune criticità proprie di tutta l’impalcatura del format. Nonostante l’individuazione di un approccio unitario da seguire, infatti, sono solamente tre i Paesi che hanno risposto in maniera sufficientemente soddisfacente alle richieste e agli standard europei, ovvero Georgia, Moldavia ed Ucraina. Questi infatti sono i soli ad aver firmato ed implementato gli accordi DCFTA, e i soli ad essersi seriamente incamminati verso un percorso di liberalizzazione dei visti. Di ben altra valutazione godono invece Bielorussia, Azerbaijan ed Armenia, i quali non hanno sostanzialmente compiuto alcun passo in avanti rispetto al 2015, per seguire invece strade divergenti dall’avvicinamento all’Unione Europea. Divergenza ben visibile all’interno del documento stesso, nel quale questi Paesi vengono raramente citati, e quando lo sono, è in occasione di timidi e limitati progetti, al limite della insignificanza.

IN AVVICINAMENTO AL SUMMIT – Se è vero da un lato che l’impegno da parte di questi Paesi non abbia mai raggiunto un livello pienamente sufficiente, è anche da sottolineare come lo stesso progetto europeo stia soffrendo di alcuni mali interni che andranno presto curati. A guisa d’esempio, si riporta il terzo punto dell’introduzione del documento, nella quale si auspica una comunicazione strategica da parte dell’Unione maggiormente chiara e adattata agli interlocutori partner, al fine di giungere ad una accresciuta credibilità e affidabilità nell’immagine e nella sostanza dell’Unione Europea tra i cittadini membri del Partenariato Orientale, anche tramite una decisa azione contro la dilagante disinformazione a danno dell’Unione stessa. Una tale dichiarazione suona più come la giustificazione di una serie di passi falsi intrapresi proprio da Bruxelles, nel difficile ambito della integrazione, piuttosto che come una strategia originale.
Nonostante i notevoli sforzi profusi dalla sua fondazione (come il notevole incremento nell’import-export dei Paesi del Partenariato), la strada da percorrere per raggiungere gli obiettivi preposti è ancora lunga e ardua. La fase di profonda crisi in cui l’Unione versa si riverbera nella sua politica di azione verso il vicinato, anche essa in evidente difficoltà. In tutto questo non giova l’atteggiamento tecnocratico di Bruxelles, sostanziato nell’approccio top-down nella richiesta ed implementazione delle riforme necessarie per l’ingresso nel club europeo. Lo stesso documento ce ne da una schiacciante prova: nei primi tre capitoli vi è una lunga serie di indicazioni molto tecniche, metodiche e subordinanti (necessarie, beninteso). Solo al quarto capitolo, però, si coglie la immensa forza e le amplissime possibilità che la cultura e la mobilità (attraverso Erasmus e specifici programmi di studio/lavoro) possono offrire a questo complicato percorso di integrazione: l’apertura al dialogo con tutte le realtà esterne a se stessa – attraverso, finalmente, un approccio maggiormente orizzontale, e non più verticale; una rinvigorita politica di liberalizzazione dei visti e massicci investimenti nella mobilità, nella istruzione e nella ricerca e sviluppo potrebbero, forse, costituire le chiavi di volta di una situazione che rischia di incancrenirsi insieme alle fortune alterne che l’Unione Europea sta vivendo.
La sensazione che si ha oggi, infatti, è che il 2017 sarà ancora un anno di passaggio, e a meno di clamorose novità, il prossimo summit (fissato a Bruxelles il prossimo novembre) passerà sotto un generale silenzio.

Fulvio Milesi

Un chicco in più
A questo link è possibile leggere il documento integrale rilasciato nel dicembre 2016.

Foto di copertina di Glyn Lowe Photoworks. rilasciata con licenza Attribution License

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