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Il nuovo pragmatismo nella revisione della Politica europea di vicinato

In 3 sorsi – Per l’Unione Europea è tempo di rivedere in maniera responsabile e maggiormente critica la propria azione diplomatica e politica con i Paesi vicini ai confini europei. Le recenti crisi dei migranti e la strage di Parigi scuotono dall’interno le poche certezze relative all’efficacia del soft power europeo; la prima risposta a questo esame è la revisione alla politica di vicinato, recentemente proposta dalla Commissione europea agli Stati membri. 

1. LA REVISIONE – Il 18 novembre scorso, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Federica Mogherini, e il Commissario per l’allargamento e il vicinato Johannes Hahn, hanno presentato il documento di revisione strategica della Politica di Vicinato europea (ENPEuropean Neighbourhood Policy). Il documento è frutto di una lunga consultazione, iniziata nel marzo 2015 e conclusasi nel luglio seguente, cui hanno partecipato i Paesi partner, alcune organizzazioni internazionali, la società civile e gli ambienti accademici. In totale, sono stati registrati più di 250 contributi.
Il motivo per cui questa revisione si è resa necessaria appare più chiaro agli occhi dei più distratti se si mette in relazione la pubblicazione del suddetto documento con i tragici eventi di Parigi, avvenuti solamente cinque giorni prima, a testimonianza di un dato di fatto incontrovertibile: ai confini dell’Europa, specialmente nell’area MENA (Middle East & North Africa) – tra gli obiettivi primari della azione della ENP così come concepita nel lontano 2004 – vi sono ancora oggi forte instabilità e disordine, capaci di minacciare, oggi più che mai, la sicurezza nel cuore stesso dell’Europa.
Il grande ideale posto alla base della creazione del vicinato – evitare la formazione di nuove linee di frattura tra la nuova Unione Europea che nel 2004 acquisì ben dieci nuovi Stati membri e i nuovi Paesi confinanti a questa unione allargata – iniziò a tremare in maniera decisiva già nel 2011, in concomitanza con l’avvento delle Primavere Arabe, e ha avuto finalmente un deciso eco nella burocrazia di Bruxelles in questi ultimi mesi, caratterizzati soprattutto dalla crisi dei migranti.

Fig. 1 – Federica Mogherini, Alto rappresentante UE per gli affari esteri

2. LE PRINCIPALI LINEE GUIDA –  Prima di passare a una concisa trattazione delle principali linee guida della revisione in questione, colpiscono, ad opinione di chi scrive, le parole della vice-presidente della Commissione Mogherini durante il suo intervento di presentazione. Affermando infatti che «si rende oramai necessario muovere dalla visione di un vicinato in cui la UE sia il perno centrale, per passare ad un concetto di una rinnovata partnership cooperativa», Mogherini fa intendere abbastanza chiaramente, dopo una adeguata decrittazione del linguaggio burocratico, che l’obiettivo primo della revisione è di cambiare l’atteggiamento finora tenuto da Bruxelles nei confronti dei paesi partner del format ENP. I contributi raccolti da marzo a luglio dell’anno scorso hanno evidenziato un chiaro scollamento tra le aspettative dei Paesi partner e gli obiettivi fissati dalla Commissione europea. Se forse non appariva tale nel 2004, a oggi risulta alquanto utopistico solamente pensare di modificare l’assetto economico sociale dei Paesi del Vicinato attraverso il soft power europeo, tramite un approccio che non tenga conto delle intrinseche e profonde differenze di ciascun partner dall’altro. Una prima soluzione individuata a questo problema è infatti l’adozione di un approccio maggiormente flessibile da parte dell’Unione Europea, specialmente nella allocazione delle risorse finanziarie da destinare ai partner, ma anche nella definizione dei nuovi obiettivi da perseguire in campo politico-sociale (che hanno un orizzonte temporale tra i 3 e i 5 anni), in modo tale da offrire una maggiore differenziazione e comprensione reciproca nel rapporto tra i Paesi membri e partner, nel nome della già citata “partnership cooperativa” .
Successivamente a questa maggiore comprensione e “responsabilizzazione” nel rapporto tra Paesi membri e partner (così come esplicitato dalla formula “mutual ownership” presente all’interno del documento di revisione), l’obiettivo primario cui la rinnovata ENP dovrà aspirare nel più breve periodo di tempo possibile sarà la mera stabilizzazione del vicinato. Nonostante non manchi mai il richiamo ai valori universali di cui l’Unione Europea si fa portatrice (democrazia, libertà e rule of law su tutte), non viene nascosta in alcun modo l’esigenza dell’Europa di avere confini e Paesi vicini maggiormente sicuri e stabili di quanto non lo siano oggi. In un articolo precedente a proposito del summit del Partenariato Orientale, tenutosi a Riga nel maggio 2015, si era già provveduto ad evidenziare come persino l’iniziativa regionale maggiormente ambiziosa del Servizio di sicurezza esterno europeo avesse in larga parte mostrato tutte le sue debolezze, specialmente alla luce del grande rebus della crisi ucraina.
Se, dunque, la stabilizzazione dei Paesi partner sarà il fondamentale obiettivo della rinnovata ENP, essa andrà perseguita ottenendo successo in alcuni settori chiave. Il primo settore di intervento è quello del maggiore sviluppo economico e sociale da ottenersi negli Stati vicini, con particolare riguardo alla creazione di condizioni favorevoli per l’incremento dell’occupazione giovanile. Il secondo settore è quello della cooperazione nell’ambito della sicurezza, da perseguire tramite un’azione maggiormente coordinata nella prevenzione dei conflitti, nelle azioni di antiterrorismo e nella implementazione di politiche contro l’immigrazione clandestina. Infine il terzo grande settore di sviluppo è quello comprendente la sicurezza energetica e ambientale, un tema notoriamente caro alla attuale Commissione, come testimoniato dall’istituzione dell’Unione Energetica.

Fig. 2 – Il Primo ministro ucraino Arsenij Jacenjuk, il vice-presidente della Commissione Federica Mogherini ed il Commissario Johannes Hahn. L’Ucraina resta sempre un tema fondamentale dell’azione di partenariato e vicinato europeo.

3. UN REALISMO CHE NON GUASTA – Dovendo trarre alcune sommarie conclusioni dalla lettura del documento, ciò che emerge maggiormente è un deciso cambio di rotta rispetto ai presupposti ed auspici con cui la ENP vide la vita nel 2004. A uno sviluppo delle relazioni internazionali con i propri vicini maggiormente idealistico, fondato sui già citati valori universali, la Commissione pare voler adottare un approccio maggiormente realista alle questioni in gioco. La stabilizzazione diventa ora il vero fondamento della politica di vicinato. Viene a mancare nel documento, infatti, una visione strategica chiara del futuro di questo formato, poiché, proprio così come nel Partenariato Orientale, gli eventi degli ultimi mesi forzano l’adozione di un pragmatismo decisamente più netto nello svolgimento delle relazioni esterne dell’Unione.
Se da un lato quest’operazione di velata autocritica sui mezzi e i limiti della azione europea in ambito estero è da apprezzarsi, dall’altro bisognerà seriamente effettuare un più profondo esame di validità nelle aspirazioni e negli obiettivi futuri di questa Unione Europea.

Fulvio Milesi

Un chicco in più

La Politica di Vicinato dell’Unione coinvolge: Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Libia, Marocco, Territori palestinesi occupati, Siria, Tunisia, Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Moldavia, Ucraina (questi ultimi sei Paesi sono inquadrati nel più specifico programma del Partenariato Orientale).

Il testo integrale della revisione, in quanto documento ufficiale rilasciato dalla Commissione Europea, passerà ora all’esame dei vari Stati Membri, per essere poi discusso nelle sedi decisionali collettive. Lo scopo finale di queste discussioni sarà l’adozione di una strategia europea da implementare nei prossimi anni. 

Foto: European External Action Service – EEAS

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